2006年第06期（总第097期）
社会主义新农村建设：中国农村第二次变革拉开序幕
继1979年以推行联产承包责任制为标志的变革之后，伴随着“社会主义新农村建设”战略的推出，中国农村的第二次大变革正式开场。这意味着公共财政开始更多地向长期被忽略的农村基础设施和社会事业倾斜，“多予、少取、放活”将成为这场变革的指导方向，但与此同时，现行的财政投资体制以及农村金融体制也将面临考验。
农村：下一个“建筑工地”
在过去十多年里，中国在许多西方人眼中是一个“巨大的建筑工地”。从今年起，这个让中国众多城市旧貌换新颜的基础设施建设热潮将逐步扩散到农村。“要下决心调整投资方向，把国家对基础设施建设投入的重点转向农村，这是一个重大转变。”温家宝总理3月5日向全国人大代表作政府报告时说。而这只是今年启动的“社会主义新农村建设”战略中的一部分。
中央财经领导小组办公室副主任陈锡文此前向全国人大常委会报告时称，十一五期间，中央和地方财政将筹集数千亿元，主要投向小型水利设施、道路等农村基础设施建设，以及合作医疗、义务教育等农村社会事业。而在过去20多年里，由于国家对农村的财政投入较少，农村的基础设施建设和公共事业发展相对滞后，其结果就是农村与城市的差距越来越大。农村与城镇在所能享受到的公共服务上的差距，已经远远超过其收入差距。
自从2003年本届政府宣布“三农”问题是全党工作的“重中之重”以来，中央连续3年都出台了与农村工作相关的中央一号文件。在这种背景下，我国农村建设开始提速，一些富裕地区逐步加大了对农村的财政投入力度，如广东省于2003年在全省铺开的“十大民心工程”，就大大改善了该省农村道路、饮水、教育等方面的条件，让农民得到了实惠。去年10月中共十六届五中全会上，中央政府第一次提到“建设社会主义新农村”，并称“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。
基于这个新战略，为中国的工业化和城市繁荣贡献了税赋、廉价土地和劳动力的农村，在彻底取消实行了2600年的农业税之后，进一步感受到公共财政的阳光照耀。2006年中央财政预算报告显示，今年中央财政用于“三农”的支出将达3397亿元，比上年增加422亿元，增长14.2％，高于中央财政总支出的增长水平。而且，“三农”支出占中央财政总支出增量的21.4％。这意味着中国投资方向发生重大转移，中国政府在兑现建设社会主义新农村的承诺方面迈出了实质性步伐。
战略大调整
社会主义新农村建设，这个在去年10月中央政府第一次提出的对农村改革乃至中国现代化道路改革整体思路进行战略调整的重大举措，却罕见地几乎是在没有任何舆论征兆的情况下悄然问世。
之前解决“三农”问题的主流观点之一就是城镇化。一直到五中全会召开前半个月，中国社会科学院农村发展研究所在广州举办的一次有关“三农”问题的大型研讨会上，与会专家讨论的仍然是如何把农民转移到城镇，以及与此相配套的消除农民进城体制障碍的政策建议。然而，现实生活中众多只剩老人孩子的农村，以及暂时还转移不出去的几亿农民，该不该得到社会和政府的关注？
党中央在五中全会上提出了“建设社会主义新农村”的战略构想：通过“工业反哺农业，城市支持农村”，逐步把农村建设成为“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村。
对这个新战略构想感到意外的不仅有像胡晓芹这样的基层政府官员，也有在过去两年一直倡导并致力于“新乡村建设”的知识分子，甚至还包括国务院发展研究中心、中国社会科学院等这样的政策智囊机构。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文分析：按照目前城市对劳动力吸纳能力的预计，在未来二三十年里，仍然会有四五亿人留守农村。而这部分人生活在什么环境中，从事生产的条件怎么样，决定了中国是否能在2020年实现小康，以及中国能否在2050年初步实现现代化。因此，一边推进城市化，一边建设社会主义新农村，两边都要抓，这是中国农村自从实行家庭联产承包责任制以来的第二次大变革。
支农资金使用拷问财政、金融体制
就在大家为财政的支农资金大幅提高而欢欣鼓舞的同时，也不禁对资金的有效使用提出了担忧。搞好新农村建设当务之急是钱怎么花。而怎么花钱，钱是不是花得好，这就直接有赖于分配项目和资金的财政投资体制和农村金融体系，而这两个体制的改革至今还没有完成。财政投资体制的一个大问题就是，按“条”分割。国务院发展研究中心的徐小青在调查一个县的资金使用情况时发现，该县一年拿到32项中央和省财政下拨的支农资金，这32项支农资金分别来自11个机构。而且县里还不能把这些钱合在一起用，因为每项资金都有专项检查的，“买酱油就是买酱油的，打醋就是打醋的”。
农村金融体系的不完善至今仍是制约农村发展的软肋。农业银行在四大国有银行中的呆坏账的比例最高，而农村信用社的呆坏账到现在为止还有3000多个亿。财政投资体制和农村金融体系改革没有成功的主要原因就是没有解决中央和地方信息高度不对称，导致投资和信贷决策出现扭曲。
如果分配资金的“软件”有问题，那么，每年用于新农村建设的几百亿元项目资金在经过中央、省、市、县、乡镇这5级财政以后，又有多少能到达村和村民？又有多少能用在刀刃上？这就不得不打一个问号。
在社会主义新农村建设提出以后，各地政府纷纷推出自己的相关规划。提出规划的另一层意思就是争取中央财政的投资。“有些地方，一下子设计出几十个项目上来，中央财政投资如何来识别这些项目，这个问题就太大了。”国务院研究发展中心研究员如是说。
河南开封县西姜寨乡党委副书记黄迁海也对支农资金的使用效率担忧。2月27日，他受中央电视台经济频道《对话》栏目的邀请，和其他一些来自基层的农村干部一起和陈锡文做了一期“对话”，解读新农村建设的资金从哪里来，怎么使用。当时，黄迁海把如何整合支农资金的问题向陈锡文提出。陈的回答是，以后可以考虑县级统筹。然而，“三农”专家、香港乐施会顾问李昌平则希望改革能更彻底。中国素有跑“部”“钱”进一说，他认为这种按照“权力”配置资源的方式一定要改为依法配置。
其实，政府也早已意识到这个问题。据悉，已于2004年正式启动的预算法就是希望在公共财政的框架内，通过法律约束政府的财政预算。
“不管怎样，资源使用和管理的主体要明确，那就是农民自己的组织。”李昌平说。
其实从某种程度上可以说，社会主义新农村建设不仅有赖于，而且还有可能加速农村的体制改革。“围绕着新农村建设当中这样一个资源的配置和使用过程，形成一系列制度的安排和基础的秩序，我觉得这就是农村的改革或者说一个新的农村体制建立的过程。”社会学家孙立平说。
“放活”比“多予”更重要
尽管经过改革开放20多年后，中国才发展到有能力“工业反哺农业，城市支持农村”，但是如果只依靠财政资金建设新农村、让农民都过上“宽裕”的日子，这种想法未免不切实际。
北大教授潘维做了一个假设。如果将中国一年财政收入的全部3万亿元，补贴给3亿农户每户1万元，那么人均每月也才300来元，农民还是脱不了贫。“农民才是解决贫困问题的主人。而要解决贫困，农民必须组织起来。那么谁来组织，怎么组织，这就是问题的关键。”潘维说。国务院发展研究中心农村部的副部长谢扬认为，农民组织至少要包括农业产业化组织、农民各种合作经营组织以及集体经济。国际经验表明，完整的合作经济既要包括社区合作，也要包括金融合作，而这些恰恰是在目前制度框架中还未纳入。正在讨论中的农民合作经济组织法也由于各方面的障碍，还没有将这些纳入议程。“我觉得这是重大缺陷。”谢扬说。而在中国人民大学农业与农村发展学院院长温铁军教授看来，让农民组织起来，以及让农民合作组织有权进入什么生产经营领域，这是一个“放活”问题。
在其他许多国家，那些可能产生规模收益的领域，比如说购销、资金互助等，都会对农民合作组织开放。而世界范围内生产领域的农民合作，95％是失败的。
“在农村凡属于有收益的领域，都仍然有政府顽强的身影。”最近几年来，温铁军总是这样强调。因此他建议，政府应该放开有收益的涉农领域。
在中国体改研究会的副会长石小敏看来，另一个需要放开的就是农民和村集体对农村土地转为工业用地的收益权。现在每年地方政府从土地农转非过程中的收益有几千个亿。
显然，“放活”是一个比“多予”更为艰巨的任务，因为这涉及到政府职能的转变。更何况，在目前状况下，多予政策，就意味着会有利益集团从财政中分得更多的银子。基层干部认为，在新农村建设中一定要发挥农民的主体地位。不要让农民成为政策的守望者，行动的观望者。不过有人认为，现在对向农民筹资筹劳的限制，让农民很难成为建设自己家园的主体。在农民原子化的今天，要农民组织起来实属不易。更雪上加霜的是，农村债务问题成为影响农民投钱投力的一大障碍。“你叫我交钱、干活，你先还了欠我的钱再说。”这是在农村经常听到农民对乡镇干部说的一句话。据有资料统计，现在中国基层政府的债务规模估计超过6000个亿。迄今，对这笔巨额债务的化解政府还没有找到合适的办法。